Israel, okkupasjon og anneksjon

Den varslede anneksjonen av Jordandalen ble utsatt, i første omgang som følge av koronaepidemien, og vil ikke gjennomføres som følge av vilkår i fredsavtalen mellom Israel De forente arabiske emirater annonsert 13. august.

En rekke innlegg i Dagen aksepterer ikke premisset om Israel som okkupant – ut fra Folkeforbundets Palestinamandat fra 1922. Disse leser Palestinamandatet til å hjemle en jødisk stat i hele området vest for Jordandalen.

De som i størst grad berører folkeretten er Jostein Sandsmark 10. juli, Ragnar Hatlem 13. august og Ola E. Hals 14. august, med flere viktige presiseringer. Fortsatt er det behov for folkerettslige avklaringer til de forholdene disse tar opp.

Det er ingen tvil om at Folkeforbundsmandatet for Palestina er hjemlet i artikkel 22 i Folkeforbundspakten og at Palestinamandatet bygger på Balfour-erklæringen fra 1917, noe som løfter den rettslige statusen til denne erklæringen. Fire relevante spørsmål må drøftes og besvares.

1) Kan Palestina-mandatet forstås som en traktat, som er folkerettslig bindende? Stater forhandler om en rekke dokumenter. Kun traktater – og internasjonal sedvanerett – utgjør internasjonal rett.

Erklæringer er ikke folkerettslig bindende, men kan likevel være viktige, som Verdenserklæringen om menneskerettighetene fra 1948. Formelt lavest rangerer ulike resolusjoner, selv om resolusjoner vedtatt av Sikkerhetsrådet med hjemmel i kapittel 7 i FN-pakten er pliktige for statene å etterleve, slik Hatlem presiserer.

Realiteten er at prosessen med Folkeforbundsmandatet ikke fulgte den vanlige prosessen for at traktater kan utgjøre folkerett, selv om vedtaket på juli-konferansen i 1922 på St. James Palace, London, skapte en ny, internasjonal situasjon, som statene pliktet å respektere når mandatet trådte i kraft i september 1923.

Traktater skaper bare internasjonal rett gjennom en prosess som er omfattende: Først vedtak ved avstemming ved landenes delegasjonsleder (ambassadøren); deretter signering ved en minister eller annen stats-representant; og til slutt ratifisering av nasjonale parlamenter. Dersom ingen stater eller kun et fåtall stater signerer og ratifiserer en traktat vil den simpelthen ikke tre i kraft.

Samtidig er det relevant å peke på at det ble inngått en bilateral traktat i etterkant av opprettelsen av Palestinamandatet, konkret mellom USA og Storbritannia: 1924 Palestine Mandate Convention.

2) Kan Palestinamandatet fortsatt påberopes – 72 år etter at mandatet ble avviklet?

Mest relevant her er FN-pakten fra 1945 som sier i artikkel 80(1): Intet i dette kapitel skal anses å ha den virkning at det i seg selv på noen som helst måte endrer noen staters eller folks rettigheter eller bestemmelsene i internasjonale avtaler som noe medlem av de Forente Nasjoner er part i, med mindre det er avtalt i individuelle tilsynsavtaler, inngått i henhold til artiklene 77, 79 og 81, som stiller vedkommende område under tilsynssystemet, og inntil slike avtaler er avsluttet.

Realiteten er at Palestinamandatet ble avsluttet den datoen Storbritannia hadde meddelt at de ville trekke seg ut, nemlig midnatt mellom 14. og 15. mai 1948.

Året før overlot Storbritannia til FN å finne en løsning på konflikten over mandatområdet Palestina, og FN valgte å ikke la FNs tilsynssystem («Trusteeship Council») trå inn som erstatning.

Det finnes altså ingen tilsynsavtale å avslutte, og siden slike avtaler er den eneste måten å endre «staters eller folks rettigheter» i tråd med FN-pakten, må det spørres om avslutningen på mandatet – siden formålet for begge type avtaler er å berede grunnen for selvbestemmelse – kan likestilles med avslutningen av en tilsynsavtale.

Dersom svaret er ja, er det ikke lenger relevant å bruke 1922-avtalen til å mene at Israel – og bare Israel – har folkerettslig grunnlag for å utøve suverenitet over hele området mellom Middelhavet og Jordandalen. Selv om ingen traktat er inngått som har gitt land «til andre enn jødene» (Hals 14. august), er det inngått bilaterale avtaler.

3) Er det korrekt å omtale disse områdene med betegnelsen omstridt («disputed»), som er staten Israels foretrukne begrep?

Dersom vi begrenser diskusjonen til Vestbredden er det ingen tvil om at Jordan okkuperte og annekterte området fram til nederlaget i 1967. Israels faktiske kontroll – med unntak av spesialløsninger for Tempelhøyden/Haram Ash-Sharif – i tiden etterpå var ikke ulovlig.

Folkeretten sier altså ikke at okkupasjon er ulovlig, men har en rekke bestemmelser om hvordan det aktuelle området skal administreres, herunder at den sivile befolkningen er beskyttet befolkning.

Realiteten er at etter den jordanske anerkjennelsen av Palestina i 1988 og fredsavtalen mellom Jordan og Israel i 1994 er det langt vanskeligere å omtale området som «omstridt», siden Jordan ikke lenger gjør krav på området.

Ingen konkret traktatbestemmelse etablerer kriterier for hva som skal til for at en okkupasjon kan karakteriseres som «ulovlig», men den konkrete konteksten vil utgjøre vurderingsgrunnlaget.

I den relevante konteksten inngår FNs delingsplan fra 1947 – som jeg er enig i at uttrykker en intensjon og som ikke er folkerettslig bindende – som sier at det skal etableres et «arabisk stat» i det tidligere mandatområdet Palestina.

4) Hva sier folkeretten om anneksjon? Utenriksminister Søreide uttalte i forkant av den varslede anneksjonen at tilegnelse av landområder ved bruk av makt er forbudt. Dette reiser to spørsmål.

For det første; er det i det hele tatt mulig å snakke om ikke-bruk av makt i en situasjon med annektering? All endring av den faktiske eller rettslige situasjonen i et gitt område omhandler bruk av makt. Mer presist ville det ha vært å bruke begrepet militærmakt eller væpnet makt, ikke bare makt.

For det andre; er det relevant hvordan den territorielle kontrollen ble oppnådd som la grunnlaget for den påfølgende anneksjonen? 1967-krigen er et ytterst interessant eksempel.

Alle kan være enige om at denne gav Israel den faktiske kontroll over det området som Jordan hadde annektert, men der slutter enigheten.

Mens Israel gikk først til militært angrep, i første omgang mot egyptiske flybaser, omtales likevel 1967-krigen av mange som Israels forsvarskrig, forankret i en forståelse av en umiddelbar fare for at Israel selv kom til å bli angrepet, som følge av stengingen av Hormuzstredet og betydelig egyptisk forflytning av militært personell mot grensen.

En krigføring som faller best innenfor det engelske begrepet «preemptive» blir altså forstått i det israelske narrativet som «preventive» eller tilmed «defensive».

Realiteten er at folkerettslige traktater, inkludert FN-pakten, ikke eksplisitt regulerer annektering av områder som tidligere har vært okkupert eller under tilsynsmyndighet. FN-pakten artikkel 2(4) gjelder kun for væpnet makt mot stater.

Folkeretten vektlegger opprettholdelse av rettigheter etter anneksjonen. IV Genevekonvensjon slår i artikkel 47 fast at beskyttede personer skal ikke «på noen som helst måte fratas fordelene» i en situasjon der okkupasjonsmakten endrer status på det okkuperte området.

Sikkerhetsråds-resolusjoner – som altså ikke er bindende – understreker at tilegnelse av territorier gjennom krig ikke er tillatt, uten å spesifisere om vi har å gjøre med en forsvars- eller angrepskrig.

Kan folkerettslig sedvanerett forstås å forby anneksjon av områder som tidligere har vært okkupert? Dette er en annen debatt enn anneksjon av tilsynsområder, der plikten til å avholde en fri og åpen folkeavstemming om territoriell status er absolutt, jf. Vest-Sahara.

Det er to betingelser for etablering av folkerettslig sedvanerett: Opinio juris og konsistent statspraksis. Det første er en annen benevning på en rettslig kjennelse.

Den internasjonale domstolen i Haag sin rådgivende uttalelse om separasjonsbarrieren fra 2004 oppfyller dette kravet. Konsistent statspraksis er mer krevende, siden flere stater har annektert etter å ha okkupert, eksempelvis Kina i Tibet.

Når konsistent statspraksis skal bestemmes må det også vurderes om det finnes såkalte «persistent objectors» blant statene.

Det er vanlig å forstå at én stats motstand mot alle andre staters forståelse ikke er tilstrekkelig til at konsistent statspraksis-betingelsen ikke er oppfylt. Aksepten av anneksjoner – som i tilfellet USAs aksept av Golan – er en ny situasjon.

Denne nye situasjonen vil ytterligere befestes dersom en framtidig israelsk anneksjon av Vestbredden – uten å gi alle innbyggerne like rettigheter – aksepteres av flere stater enn USA.

Selv om jeg altså er uenig med flere av Hatlems poenger, er vi helt på linje i å understreke betydningen av folkeretten som en helt avgjørende pilar for en velfungerende verdensorden som fremmer fred. FN-paktens artikkel 1 anerkjenner i tillegg til fred tre andre målsettinger: utvikling, menneskerettigheter og selvbestemmelse.